Обзор, подготовленный по завершению переговорной сессии РКИК ООН в Барселоне, 9 ноября 2009 г.
Подготовил Алексей Кокорин, комментарии, вопросы и замечания, пожалуйста, посылайте на адрес akokorin@wwf.ru
После неофициального, но весомого выражения ряда мнений: Пан Ги Муна в Нью-Йорке, главы РКИК ООН Иво де Боера и практически всех развитых стран на переговорах в Барселоне, а также визита в Россию премьер-министра Дании Ларса Расмуссена, идея принятия в Копенгагене политического соглашения стала восприниматься как наиболее вероятный сценарий. Второго ноября в Москве Расмуссен пояснил, что работа на этом совершенно не заканчивается, в 2010 году нужно принять юридически обязательный документ – протокол или его аналог, требующий ратификации. С этим согласился и премьер-министр России, выдвинув при этом два условия: все крупнейшие страны должны его подписать (имеются в виду, прежде всего, США и Китай), а леса нашей страны должны быть адекватно учтены – более полно, чем в Киотском протоколе. При этом Владимир Путин подчеркнул, что именно благодаря России работает Киотский протокол, - «В соответствии с этим протоколом мы от рубежа 1990 года имели право на нулевой рост выбросов в атмосферу. А мы держим этот параметр на рубеже минус 30% от 1990 года».
Таким образом, предлагается двухступенчатый порядок действий: сначала принять политическое соглашение - фактически план по выработке в 2010 году юридически обязательного документа - нового протокола или его аналога. Собственно в декабре 2009 г. в Копенгагене должно быть достигнуто политическое согласие в форме официального документа – решения пятнадцатой Конференции сторон РКИК ООН (КС-15, условно назовем этот документ решением 1/CP.15)
Причина проста - согласованного текста пока нет, а по ключевым вопросам снижения выбросов и финансовой поддержки страны еще очень далеки от компромисса. В какой-то степени этому есть оправдание, на столе переговоров огромные деньги - порядка 100 млрд. долларов в год (на 2020 год) и широкомасштабные меры по низкоуглеродному развитию всей мировой экономики. Двух лет, отведенных на данную работу, не хватило (Балийский план действий РКИК ООН, принятый в декабре 2007 г.), тем более, что по стечению обстоятельств США включились в процесс только в 2008 году. С другой стороны, эти два года переговоры шли столь медленно, что двигаясь в том же темпе, нужен не год, а десять лет для их завершения. Кардинальное ускорение процесса выработки юридически обязательного документа, подлежащего ратификации, совершенно необходимо.
Иногда под политическим соглашением понимают министерскую декларацию или заявление ряда глав государств, правительств и министров, участвующих в Конференции ООН. В данном случае этого будет совершенно не достаточно. Насколько было известно по завершении сессии в Барселоне, принятие министерской декларации в Копенгагене не планируется и ряд стран, в частности, Россия, были бы против ее принятия. Мнения стран должны быть выражены в более официальной форме, как единогласное решение КС-15.
Такое развитие событий будет неверно называть провалом конференции в Копенгагене. Действительно провалом было бы принятие министерской декларации без решения КС-15, дающего официальный мандат на продолжение переговоров и очерчивающего основные рамки последующего юридически обязательного документа.
Может ли решение КС заменить принятие протокола или иного документа, подлежащего обязательной ратификации? В целом статус решений КС всех соглашений ООН определяется Венской Конвенцией, где говорится, что задача решений КС детализировать, интерпретировать и воплощать в жизнь принятые соглашения. На практике те или иные страны, конечно, могут принять национальные законы, обязывающие выполнять определенное решение КС, но это их сугубо внутреннее дело. Более того, они смогут и отменять свои решения также полностью в рамках национального законодательства. Таким образом, считать решение КС юридически обязательным можно лишь, проживая в «идеальном мире», где каждый добровольно делает все возможное для общего блага. В контексте проблемы изменения климата, так считать было бы преждевременно.
То есть фактически мы приходим к дилемме: либо провал переговоров, либо перенос сроков. Насчет срока большинство экспертов говорят «полгода – год». Если будет назначена «вторая серия» КС-15-бис, то полгода, если нет - год до КС-16, планируемой на конец 2010 г. в Мексике. В принципе не исключен и более длинный срок работы.
Заметим, что США, согласно своей Конституции, не могут принять юридически обязательное международное соглашение до принятия национального законодательства. Требуется определенное время, чтобы Сенат одобрил закон Керри-Боксер (или иной закон), а затем согласовал его с Конгрессом, принявшим ранее закон Ваксмана-Марки. Для внешней - не американской аудитории оба закона практически равнозначны, хотя с внутренней точки зрения там есть масса отличий. С точки сроков переговоров важно учитывать, что в Сенате США есть очень серьезные разногласия по поводу масштабов и способов реализации целей по снижению выбросов. Достижение компромисса может потребовать полгода и более. Однако важно отметить, что сейчас не США, а общая незавершенность работы требует продления сроков на 2010 год.
В принципе есть и другие предложения, например, принять несколько тематических протоколов (предложение Бангладеш). Тогда один или несколько из них можно было бы принять в Копенгагене. Однако в Барселоне много стран подчеркивали, что они стремятся к единому юридически обязательному документу, Поэтому вероятность реализации такого варианта очень невелика.
Решение Конференции Сторон 1/CP.15, видится как относительно небольшой текст (4-5 стр.), где подтверждается приверженность целям и сути Балийского плана действий, продлевается мандат переговорной работы и указываются ее сроки. К решению, как неотъемлемая часть, должны быть даны приложения, конкретизирующие рамки будущего документа.
В идеале должен быть мандат так называемого Общего Комитета на выработку в 2010 г. юридически обязательного документа. Практически, легче достичь продолжения Балийского плана действий с двумя мандатами – один для AWG LCA и другой для AWG KP (двух официальных рабочих групп, первая работает в рамках РКИК ООН, а вторая в рамках ее Киотского протокола). Мандат первой группы заканчивается в декабре 2009 г., а второй, образованной в 2005 г. в Монреале, в 2012 году. Смысл работы в рамках Киотского протокола, вероятно, чисто тактический. Россия много раз заявляла, что продление Киото после 2012 года невозможно. По сути дела, то же считают и другие развитые страны, но в силу политических причин именно нашей стране более удобно заявлять об этом открыто.
Заметим, что даже такое очевидное и минимальное решение, как продление мандата AWG LCA может встретить затруднения. Крупнейшие развивающиеся страны (BICS - Китай, Индия, Бразилия, ЮАР) уже высказывали идею продления мандата без указания на правовой статус результата работы, то есть без постановки цели создания юридически обязательного документа. Здесь потребуются серьезные переговоры.
По мнению большинства экспертов, включая и представителей Секретариата РКИК ООН, решение 1/CP.15 может иметь 4 приложения.
1) Меря по предотвращению изменений климата (снижение выбросов и усиление поглощения наземными экосистемами) в развитых странах Приложения 1 РКИК, включая Россию, Украину, Белоруссию и, вероятно, Казахстан.
2) Меря по предотвращению изменений климата в странах, не включенных в Приложение 1, включая все крупные развивающиеся страны и страны СНГ, кроме указанных выше. Здесь должна быть прописана схема действий (механизм National Appropriate Mitigation Actions – NAMA) и порядок мониторинга, отчетности и верификации (Monitoring, Verification, and Reporting – MRV).
3) «Ранние» или немедленные действия («early actions»), в частности, в наиболее уязвимых и слабо развитых странах, что должно позволить им немедленно начать деятельность по адаптации, получению «чистых технологий» и наращиванию потенциала.
4) Финансы и «климатические инвестиции»: финансовый механизм, основные источники средств, финансовые институты, распределение средств между мерами по адаптации и по снижению выбросов.
В этих приложениях маловероятно увидеть численные значения будущих обязательств, но закрепление самой системы или структуры действий там должно быть. Приложения должны содержать структуру и формат численных обязательств для развитых стран, структуру и принципы планов действий и системы мониторинга и верификации результатов в развивающихся странах, общее описание источников финансовых средства и институциональных подходов и т.д. и т.п.
По наиболее проработанным вопросам: передача технологий, адаптация, создание потенциала, REDD (прекращение сведения и деградации тропических лесов в развивающихся странах), в Копенгагене можно пойти дальше - принять по ним специальные решения (но не отдельные протоколы) и начать практическую работу. Адаптация и создание потенциала в этих решениях, вероятно, пойдут по проторенному пути программ помощи РКИК ООН (в частности, принятых в Дели и Найроби) и выделения средств через каналы ГЭФ и его исполнительных агентств. По передаче технологий ожидается создание региональных центров для распространения технологий, подготовки кадров и выполнения в странах пилотных проектов. В целом это традиционная деятельность, ведущаяся и сейчас, но ее масштабы должны быть увеличены в несколько раз.
Совершенно новым будет механизм REDD (или REDD+ если в него будут включены меры по сохранению биоразнообразия и традиционного образа жизни коренного населения). По нему уже есть и согласованные подходы, и доноры (для двух крупнейших стран REDD Бразилии и Индонезии ими могут стать США и Голландия), и решения самих стран. Индонезия объявила о 60-80% сокращении сведения лесов к 2020 г. и полном прекращении к 2030 г. Бразилия предварительно говорила о 70-75% снижении к 2020 г., окончательное решение ожидается в ноябре после принятия страной нового Лесного Кодекса. Поэтому есть все основания ожидать, что REDD будет выдвинут в Копенгагене на роль «флага» или примера позитивного принятия крупномасштабных решений.
Увы, о процессе снижения выбросов развивающимися странами ничего подобного пока сказать нельзя. Эти страны понимают принцип «общей, но дифференцированной ответственности» как обязательные действия развитых стран и добровольные действия развивающихся. Они настойчиво не хотят выходить за рамки изначального толкования данного принципа работы ООН. С правовой точки зрения из этого сразу возникают противоречия. Получается, что не может быть обязательных планов NAMA и даже обязательных процедур MRV для развивающихся стран, принимать планы снижения выбросов и даже предоставлять отчетность они должны сугубо добровольно.
Еще один вопрос, всегда встающий при переносе сроков, немедленные или «ранние» действия, на которых настаивают наиболее уязвимые страны, в частности, малые островные государства. Тут решением может быть большее финансовое наполнение существующих фондов РКИК ООН, работающих под эгидой ГЭФ (Специального Фонда и Фонда помощи Наименее Развитым Странам), но возможно и принятие в Копенгагене отдельного решения КС о выделении немедленной финансовой помощи.
Выполняться решение 1/CP.15, то есть приниматься юридически обязательное соглашение должно на КС-15-бис или на КС-16, однако никаких гарантий этого, конечно, нет. Более того эти КС могут принять свои решения, как отменяющие предыдущие, так и продлевающие сроки разработки или суть нового соглашения. То есть мы видим, что в 2010 году борьба предстоит нешуточная.
Пока это не провал, но серьезный сигнал, что автоматически сильного и работоспособного соглашения не добиться. И в Копенгагене в декабре этого года и в 2010 году предстоят очень упорные переговоры. Пока ни один элемент нового юридически обязательного соглашения не убран со стола переговоров. Пока есть все возможности получить действенный и работоспособный документ, ведущий Мир к двукратному снижению глобальных выбросов парниковых газов к 2050 г., на необходимость которого указывает научное сообщество.
История одного обмана или глобальное потеплениеч.6
Пост-Киотский протокол: обзор хода переговоров 04.2009
Алексей Кокорин (WWF) о фильме "История одного обмана, или глобальное потепление" или антропогенное изменение климата есть! Специально для проекта Ecolounge
Комментарии
Подписаться